冷战结束以来,北约为寻求其存在的合法性,持续推进以“走出去”为特征的战略转型,即不视俄罗斯为主要威胁,着力应对非传统安全威胁,建设干预性军事力量。乌克兰危机爆发后,北约内部关于转型的分歧再次浮上台面,在是否应将俄罗斯视为主要安全威胁、是否应专注本土防御、减少对外干预、是否应加强传统军事能力建设以及是否向全球性政治和军事组织转型等问题上的争论升温。显然,乌克兰危机打乱了北约转型进程,至少在中短期内,北约将忙于处理欧洲问题,更加专注于本土防御。

  9月4至5日,北约在英国威尔士的纽波特举行了峰会。遥想24年前两德统一、华约瓦解前夕,就是在英国召开的北约峰会发布了《伦敦宣言》,开启了北约延续至今、以所谓“三新”–“新任务”“新成员”“新能力”为关键词的漫漫转型之路。如今,正如北约秘书长拉斯穆森所言,“北约正面临急剧变化的安全环境,东有愈演愈烈的乌克兰危机,东南方向遭遇极端组织’伊斯兰国’的崛起,南面也存在大量暴力和动荡因素”。面对众多冲击和挑战,这次回归英国的峰会,将把北约的转型“路线图”引向何方呢?

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  探索新使命

张健,中国现代国际关系研究院欧洲所所长、研究员,主要从事欧盟外交及欧洲一体化研究

  “集体防卫”和保卫欧洲安全重新成为首要任务

冷战结束以来,北约为寻求其存在的合法性,持续推进以“走出去”为特征的战略转型,即不视俄罗斯为主要威胁,着力应对非传统安全威胁,建设干预性军事力量。乌克兰危机爆发后,北约内部关于转型的分歧再次浮上台面,在是否应将俄罗斯视为主要安全威胁、是否应专注本土防御、减少对外干预、是否应加强传统军事能力建设以及是否向全球性政治和军事组织转型等问题上的争论升温。显然,乌克兰危机打乱了北约转型进程,至少在中短期内,北约将忙于处理欧洲问题,更加专注于本土防御。

  作为冷战的产物,北约的基本使命,就是以“集体防卫”遏制苏联可能发动的进攻。然而,随着冷战的终结以及南斯拉夫危机和“9·11”等事件的发生,北约已不再把综合实力远不及苏联的俄罗斯视为主要威胁,其目光跨越大西洋和地中海“传统防区”,投向了巴尔干、阿富汗甚至亚太地区。北约2010年底推出的转型指南–“战略概念”,正式规定了“地位同等重要”的三大任务:集体防卫、危机管理与合作安全。但在实际上,出于反恐、应对大规模杀伤性武器扩散及网络攻击等所谓“新威胁”的现实需要,北约的注意力和资源配置都在向后两者倾斜。

北约/乌克兰/欧俄关系/欧美关系

  乌克兰危机的爆发,使北约重新发现了“集体防卫”的重要性。不少北约国家认为,俄罗斯之所以敢以武力“鲸吞”克里米亚,正是因为乌克兰不是北约成员国,头顶上没有“集体防卫”这把“保护伞”。

北约是冷战的产物,遏制苏联和华约集团曾是其首要任务。冷战结束后,北约虽仍将俄罗斯视为防范与遏制的重要目标,但不再将其作为唯一对手。2014年乌克兰危机爆发以来,西方与俄关系持续紧张,北约对俄遏制力度明显加大,俄再度成为北约主要关注对象。北约既有转型进程是否会中断?未来又将如何发展?本文就此试作初步探讨。

  在不少北约高层人士看来,增加“集体防卫”的存在感和威慑力,已属势在必行之事。正如英国首相卡梅伦所说,重新确认“集体防卫”,使北约“回归成立之初的意义”,乃是峰会的实质性核心议题。美国总统奥巴马参会前,更是以访问爱沙尼亚和重申美国对波罗的海三国的安全承诺,向普京发出了“别乱来”的警告。

一、冷战后北约转型轨迹

  相比之下,其他对成员国构成威胁的“国际安全问题”,重要性就只能落得个“退居其次”了。最近13年来,被北约视为转型指标性事件的阿富汗战争,始终是其峰会的重点议题。但北约副秘书长承认,此次峰会首要议程本是阿富汗行动后续问题,却由于乌克兰危机“明显转移了焦点”。就在开会前夜,“伊斯兰国”又处决了一名美国记者。拉斯穆森却只是轻描淡写地声称,北约支持成员国帮助伊拉克打击“伊斯兰国”的行动。显然,北约近期已不会轻易置身于“域外干预”行动。“集体防卫”的当务之急地位,于此可见一斑。

冷战结束后,由于共同敌人的消失,北约一度处境尴尬,面临寻找新身份和新定位的难题。为适应新形势,也为找到更多存在的合理性与合法性,北约持续推进以“走出去”为主要特征的战略转型。

  寻找新成员

从威胁认知看,北约不再视俄罗斯潜在的军事入侵为主要威胁,其关注目标更多地转向地区冲突、国际恐怖主义等新威胁。上世纪90年代初,随着华约-苏联解体所带来的国际战略形势变化,特别是随着第一次伊拉克战争的爆发和巴尔干危机的蔓延,北约日益视地区冲突为主要安全威胁。2001年“9·11”事件是北约转型的另一个重要节点,时任美国总统布什开始全力反恐,在美国推动下,2002年11月举行的北约布拉格峰会提出将反恐作为北约的中心任务。2010年11月19-20日,北约在葡萄牙首都里斯本举行峰会,通过了北约自冷战结束以来的第三份战略概念(Strategic
Concept)《积极接触,现代防务》。在安全环境评估方面,该战略概念延续了以往的认知,再次明确提出:目前欧洲大西洋地区处于和平状态,俄不再是主要威胁,而对北约当前和未来安全构成最大挑战的是各种“新威胁”,包括大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、北约领土之外的不稳定因素和地区冲突、网络攻击、国际贸易通道安全、能源安全,以及太空武器的威胁、气候变化、水资源短缺,等等。①

  扩大进程将放缓,“对手”“朋友”更分明

与威胁认知变化相一致,北约核心职能开始从本土防御转向对外干预。北约1999年通过的战略概念首次强调北约要“走出防区”,从“集体防御”转向防区外“干预”;基本确立了北约可在不经联合国安理会授权的情况下采取军事行动的原则。②2001年,北约进入阿富汗,这是北约根据1999年战略概念首次在欧洲以外进行的大规模海外军事干预行动,是北约战略转型进程中的指标性事件。2010年,在阿富汗干预行动前景黯淡的背景下,北约新版战略概念仍强调北约边境之外的危机和冲突可能对北约领土和民众利益构成直接威胁;在危机预防失败时,北约仍将采取军事干预行动。③2011年,北约发动利比亚战争,继续实践其职能的战略转型。为适应从本土防御转向对外干预的需要,北约军事能力建设也在进行转型,如建立快速反应部队,重点发展对外兵力投放能力,北约欧洲成员国开始逐步放弃传统本土防御作战武器,如坦克等。近年来,北约还积极加强所谓“新能力”建设,其中最主要的是构建覆盖北约所有成员国领土的导弹防御系统,以应对大规模杀伤性武器扩散。另外,自2007年北约成员国爱沙尼亚遭到网络攻击后,提升和协调成员国网络防御能力也提上北约日程。

  冷战结束后,北约从1999年到2009年共分三次吸纳了12个中东欧新成员国。北约只顾“闲庭信步”般东扩,却忽视了俄罗斯因地缘“缓冲地带”尽失而紧绷的情绪,轻看了满怀俄“大国复兴”梦想的普京总统一再发出的严厉警告。

与走出防区相一致,北约从一个地区性军事组织开始向全球性政治、军事组织转型。一方面,北约逐步向东扩大。在历经冷战后三轮东扩后,北约成员从冷战时期的16国增加到目前的28国。另一方面,扩大所谓“全球伙伴关系”。北约通过“欧洲-大西洋伙伴关系理事会”(Euro-Atlantic
Partnership
Council)与欧洲-大西洋地区国家保持机制性联系,并与其中的单个国家建立“和平伙伴关系”(Partnership
for
Peace)框架,定期对话,并进行联合军事演习;针对候选成员国设立“成员国行动计划”(Membership
Action
Plan),帮助其尽快满足入约标准。北约还与地中海南岸国家建立了“地中海对话”机制(Mediterranean
Dialogue);与海湾国家通过“伊斯坦布尔倡议”(Istanbul Cooperation
Initiative)进行对话和合作。近年来,北约提出了“全球伙伴”(global
partners)概念,在一些具体项目上与相关国家开展合作。目前北约这些“全球伙伴”已囊括日本、澳大利亚、新西兰、韩国、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗和蒙古等国。这些国家与北约特别是美国有密切的军事交流合作关系,并大多在事实上参与了北约在阿富汗等地的行动。2011年4月,北约外长会议批准一项新的伙伴关系政策,以期更为灵活地处理与相关国家的对话与合作。2012年5月21日,北约芝加哥峰会通过《北约峰会防务能力宣言:朝向2020年的北约力量》,明确宣称北约将与世界上其他国家进行更高程度的合作和协调,④峰会特别邀请伙伴国与会,并将扩大伙伴关系网络明确纳入其“巧防务”战略概念,既表明成员国对北约“全球伙伴关系”计划的肯定,也表明北约对伙伴国的作用有了新的认识,更积极主动地寻求开展与伙伴国的实质性合作。对于这一做法,有学者称之为“灵巧伙伴关系”(smart
partnership)建设。⑤

  尽管2008年的俄格战争迫使北约无限期推迟了吸纳乌克兰和格鲁吉亚的计划,但面对被西方“上下其手”所诱发的乌克兰危机,俄罗斯还是毅然出兵克里米亚,以一记重拳彻底惊醒了北约“续扩”的“春梦”。头脑不失清醒的多数美欧政治家,都不会忘记基辛格的谆谆告诫:“俄罗斯的历史和宗教都发端于基辅罗斯公国。在俄国人心目中,乌克兰从来都不是外国。”

北约职能、使命的转型与北约对俄态度及其战略转型密切相关。在冷战结束以来的大部分时间里,北约对俄虽然一直明争暗斗,但随着国际局势变化,也尝试与其和解。特别是“9·11”后,北约与俄关系大大改善。2001年11月,俄总统普京访问北约总部,成为第一位访问北约总部的俄罗斯领导人。但北约并未回应俄期待融入西方的愿望,反而加快东扩步伐。2008年,北俄关系因格鲁吉亚战争及乌克兰和格鲁吉亚加入北约问题再趋紧张。2009年奥巴马上台后重启与俄关系,北俄关系很快改善。北约2010年版新战略概念更进一步展现了对俄关系“新思维”,认为俄不再是主要安全威胁,北约将“寻求与俄建立真正的战略伙伴关系”,⑥并在北约东扩和反导两大焦点问题上试图争取俄方谅解。⑦

  有鉴于此,尽管奥巴马会前在爱沙尼亚呼吁北约“不要拒绝接纳新成员”,乌克兰政府更主动“投怀送抱”,宣布放弃“不结盟”立场,谋求加入北约,北约却颇显得“坐怀不乱”。拉斯穆森一再强调,“成员国资格并不是福利慈善事业,不能随便施舍”;北约在吸收乌克兰和格鲁吉亚的问题上“没有时间表”,而且“绝非短期内能实现的目标”。

  北约尽管暂停了东扩脚步,以免彻底激怒俄罗斯,但它并未甘心就此罢手,对盟友及伙伴关系的界定和运用反倒更为清晰了。虽然拉斯穆森一再强调北约坚持1997年与俄签订的“基础条约”,不会将俄视为敌人,但北约在事实上已认定俄为当前最大威胁来源。

  面对俄罗斯这个共同的“靶子”,北约内部重新获得了冷战后难得一见的团结局面。峰会上,“新欧洲”防俄、遏俄的声音得到充分重视,“老欧洲”与俄修好的倡议基本被“淹没”。北约似乎又重新成为了美国维系其全球霸业的“称手工具”。在伙伴国层面,北约宣布将协助格鲁吉亚和摩尔多瓦这两个原苏联国家在国防领域的改革。一向标榜“中立”的瑞典、芬兰也表态“愿协防东欧”。

  打造新能力

  “快反”型常规军力建设将成重中之重

  此前,基于其2010年版“战略概念”的安全评估,北约认为自己遭传统大规模军事攻击的可能性已不大,因而把军力建设的重点放在了导弹防御系统、网络攻防等“新能力”上面。北约欧洲盟国纷纷削减军队数量、裁撤常规武器。殊不料,恰恰是在北约的常规作战能力遭到空前削弱的时刻,俄军以迅雷不及掩耳之势夺取了克里米亚。北约不仅根本没来得及做出反应,更深感难于应对,军力短板暴露无遗。

  如今,北约常规军力的“现代化”问题已被迅速提上议事日程。事实上,峰会前举行的北约防长会议就毫不掩饰地提出,应考虑加强以俄罗斯为目标指向的“现代化遏制力”建设。峰会推出了一系列强化军力建设的举措,统称为“战备行动计划”,旨在使北约部队“反应更灵敏、训练更有素、装备更精良”。北约预计将在今年圣诞节前完成“’矛尖’快速联合作战部队”和“联合远征军”的组建工作。

  其中,“矛尖”部队兵力将超过4000人,能在48小时内部署到任何一个北约成员国,具有“行动迅速、打击有力”的特点。其后勤保障设施和装备则预先配置在接近俄罗斯的东欧成员国。针对俄罗斯在乌境内开展的“秘密行动”,北约还将重点加强该部队使用社交媒体、发动舆论战等应对“非常规作战”的能力。“联合远征军”的规模至少为1万人,兵员来自以英国为首的7个参与国,主要承担维和及危机管控等常规军事任务。

  更重要的是,“战备行动计划”以快反部队“想驻多久就驻多久”的文字游戏,绕开了此前与俄罗斯的“君子协议”,实现了北约在东欧事实上的长期驻军。北约因而大幅完善了应对来自俄罗斯的军事威胁的能力,其军事结构的改革方向已更趋明晰。这些与峰会通过的加大军费投入、加强武器研发、增加联合演习等决议相结合,有助于提升北约军队的机动性和实战能力。北约与俄罗斯的军事角力鼓点已经敲响。

  “战略机遇期”,抑或新的“战略挑战期”

  不可否认,乌克兰危机中止了冷战延续至今有关北约何去何从的辩论,理清了北约未来的转型大方向,但其能否顺畅地迈入大发展的“战略机遇期”,仍将面临不少变数。

  例如,军费开支能保证吗?虽然约半数北约成员国在峰会上承诺“不再继续削减国防开支”,但目前“只有美、英、希腊和爱沙尼亚4国达到了北约规定的国防支出占GDP2%的标准”;“2012到2014年间,全球国防预算下降最快的20国中,13个是北约成员”。在大部分欧洲民众更担心的是不断下降的生活水平、而非外部威胁的大气候下,要尽快扭转这种可怜局面,诚非易事。

  又如,盟国团结会长久吗?乌克兰危机这个使北约诸国一时间变得齐心协力的“黏合剂”,毕竟只是当今波谲云诡的国际局势乃至俄欧关系中的一个“小片段”。不少欧洲国家与俄罗斯有着紧密的能源及经贸关系,并不愿轻易放弃一贯的对俄“接触及合作”政策。对于美、英力挺的长期驻军东欧的倡议,法、意、西都作了意见保留。即便是北约的“领班”美国,由于以推行“亚太再平衡”战略为首要急务,在其优先事项政策清单中,也将重振北约这一“冷战遗物”排到了较低的位置。

  再如,快反部队够“给力”吗?冷战以来的历史表明,除了古巴导弹危机等个别节点,多数对俄做出的军事姿态都成效有限。普京及其政府已经以“不要招惹俄罗斯这个核大国”“可两周拿下基辅”“将修订军事指导政策、调整相应的军事部署”这种方式,直截了当地作了充满“硬气”的回应。美国《评论杂志》更刊文讥讽说,北约乃至欧盟现有的快反部队,只执行过一些演习和“反恐”任务,其战斗力恐怕难以经受与俄罗斯这种大国的“实战检验”;新的快反部队也不会例外,“只会让普京笑得更得意”。

  可见,北约转型的新蓝图虽已绘就,却只是开启了一扇供其举目远眺的“窗口”,“重整河山”的道路依旧不乏坎坷。(王松亭
倪海宁)

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